習(xí)近平總書記指出，科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施五年規(guī)劃，是我們黨治國理政一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是中國特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢。

　　在國際交往中，經(jīng)?？梢月牭竭@樣的提問：為什么中國可以持續(xù)編制實(shí)施這么多個(gè)五年規(guī)劃？為什么五年規(guī)劃能發(fā)揮這么大的作用？

　　這些問題的背后，反映的是世界對中國發(fā)展模式的思考。要回答這樣的問題，就需要對五年規(guī)劃的作用機(jī)理進(jìn)行深入分析，找到中國持續(xù)謀劃和推動(dòng)中長期發(fā)展的“秘訣”所在。

　　通過中長期工作的階段性安排，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展步驟的循序漸進(jìn)。

　　五年規(guī)劃本質(zhì)上是一種時(shí)序性安排，這就需要把握好發(fā)展的“節(jié)奏感”，在每一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上作出總體部署。

　　五年的周期介于短期和長期之間，從宏觀經(jīng)濟(jì)治理的需要看，短期的調(diào)控政策可以熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，中長期的發(fā)展愿景可以提供更加穩(wěn)定的預(yù)期；

　　從政策和工程實(shí)施的規(guī)律看，無論是研究制定政策還是建設(shè)運(yùn)營工程，絕大部分都有一定的時(shí)間要求，且需要保持一定的連續(xù)性；

　　從規(guī)劃調(diào)整的需要來看，目標(biāo)、任務(wù)、政策、工程在經(jīng)過一段時(shí)間后，都需要根據(jù)新的形勢進(jìn)行更新，既不能間隔太長，又不能朝令夕改，五年是一個(gè)比較合適的節(jié)點(diǎn)。

　　同時(shí)還要看到，中國治理的特點(diǎn)之一是注重長遠(yuǎn)目標(biāo)牽引，以五年規(guī)劃為單位可以較好地安排跨周期甚至是跨世紀(jì)的藍(lán)圖。在黨代會(huì)提出重大目標(biāo)后，經(jīng)過認(rèn)真研究和準(zhǔn)備，由之后的五年規(guī)劃明確具體的路線圖，在時(shí)間銜接上也比較契合，這已經(jīng)在近幾個(gè)五年規(guī)劃中得到了很好的體現(xiàn)。

　　通過規(guī)劃理念的更新，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展路徑的不斷優(yōu)化。

　　五年規(guī)劃是與中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的“中國名片”。理念的更新是最大的創(chuàng)新。每一次規(guī)劃理念的更新，都會(huì)體現(xiàn)到規(guī)劃的指標(biāo)、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容中，從而對發(fā)展路徑進(jìn)行指引，這是一種主動(dòng)的選擇。

　　“一五”至“五五”計(jì)劃把發(fā)展重工業(yè)放在突出位置，為產(chǎn)業(yè)體系的搭建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；“六五”至“十五”計(jì)劃著力解決社會(huì)發(fā)展問題，使發(fā)展目的和發(fā)展手段有了更好結(jié)合；“十三五”規(guī)劃提出的新發(fā)展理念，建立在對新的階段性特征全面分析的基礎(chǔ)之上，與當(dāng)前的發(fā)展需要和發(fā)展趨勢緊密融合，是能夠指導(dǎo)未來一個(gè)時(shí)期發(fā)展的方針。

　　通過指標(biāo)體系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)導(dǎo)向的鮮明指引。

　　規(guī)劃指標(biāo)是規(guī)劃愿景的濃縮，通過將宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可測量、可分解、可考核、可問責(zé)的量化指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對規(guī)劃的具象化引導(dǎo)。

　　當(dāng)前各類規(guī)劃中的指標(biāo)體系，主要源于“十一五”規(guī)劃確立的范式?！笆晃濉币?guī)劃創(chuàng)造性地將指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類，其中預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠經(jīng)營主體的自主行為實(shí)現(xiàn)；約束性指標(biāo)是在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。

　　以標(biāo)志性的約束性指標(biāo)“主要污染物排放總量”為例，在提出的過程中根據(jù)當(dāng)時(shí)的污染源情況，明確包括二氧化硫和化學(xué)需氧量兩個(gè)子項(xiàng)，同時(shí)圍繞減少10%的目標(biāo)值進(jìn)行了反復(fù)測算與討論，其過程本身就是一個(gè)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的過程。規(guī)劃通過后，該項(xiàng)指標(biāo)分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市，以嚴(yán)格的機(jī)制進(jìn)行跟蹤考核，有力扭轉(zhuǎn)了污染加劇的狀況。

　　通過發(fā)展任務(wù)的擺布，實(shí)現(xiàn)了對各領(lǐng)域的戰(zhàn)略指導(dǎo)。

　　看文章首先看結(jié)構(gòu)，對下一個(gè)五年發(fā)展任務(wù)的結(jié)構(gòu)性安排，是五年規(guī)劃的一條基本邏輯線。

　　近幾個(gè)五年規(guī)劃綱要編制中，對任務(wù)結(jié)構(gòu)的順序和條目都進(jìn)行了認(rèn)真研究，每一次都有若干重大創(chuàng)新。如“十二五”規(guī)劃增加了民生和社會(huì)治理板塊，“十三五”規(guī)劃把創(chuàng)新作為第一任務(wù)，單列了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、新型城鎮(zhèn)化、教育和健康等板塊，“十四五”規(guī)劃增加了國內(nèi)市場、數(shù)字化、鄉(xiāng)村振興、國民素質(zhì)、安全等板塊。

　　新的板塊意味著新的主題和內(nèi)容，有些是對過去任務(wù)的繼承創(chuàng)新，有些則是根據(jù)形勢變化突出的全新任務(wù)。

　　最近兩個(gè)五年規(guī)劃綱要雖然采取的是條狀結(jié)構(gòu)，但在邏輯線索上暗含著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念的塊狀順序，體現(xiàn)了理念和任務(wù)的緊密結(jié)合。

　　通過重大舉措的謀劃，實(shí)現(xiàn)了對資源配置的積極引導(dǎo)。

　　規(guī)劃任務(wù)部分的正文主要是舉措的集合，列入規(guī)劃的每一條舉措都是未來五年該領(lǐng)域發(fā)展的重頭戲。

　　黨中央特別重視任務(wù)舉措的清晰性，習(xí)近平總書記對起草工作要求“有些舉措要一看就可以操作”。

　　這些任務(wù)書在市場眼里，是引導(dǎo)資源配置的指南，對未來五年的投資、經(jīng)營等決策具有重要的提示作用，特別是其中的創(chuàng)新性舉措是市場關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　從規(guī)劃編制背后的邏輯看，近幾個(gè)五年規(guī)劃有一條重要線索，就是非常注重全要素生產(chǎn)率的作用。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)要求中，蘊(yùn)含著更多依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率提高的意圖，一些規(guī)劃任務(wù)的組合，實(shí)質(zhì)是依靠生產(chǎn)要素的重新組合實(shí)現(xiàn)資源配置的效率提升。

　　其中非常關(guān)鍵的一條，就是規(guī)劃對于人力資本提升的重要作用。人力資本是一國發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，而其提升又是一個(gè)長期過程，在規(guī)劃的教育、科技、人才和區(qū)域、城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)等板塊都會(huì)涉及相關(guān)工作。正是在連續(xù)多個(gè)五年規(guī)劃中持之以恒重視人才培養(yǎng)和成長，綜合施策打造了強(qiáng)大的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和管理等人才隊(duì)伍，今天我們才能在大國競爭中擁有更多底氣。

　　通過重大工程的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃部署的有效落地。

　　“十一五”規(guī)劃編制者借鑒了世界銀行的世界發(fā)展報(bào)告等國際報(bào)告的表達(dá)形式，在五年規(guī)劃中增添了正文加專欄的表達(dá)形式，正文主要闡述發(fā)展方向和重點(diǎn)，專欄則列出政府履行職責(zé)領(lǐng)域的重大工程、項(xiàng)目和政策。這一形式很好地處理了原則性內(nèi)容和具體抓手的關(guān)系，使規(guī)劃各項(xiàng)任務(wù)有了清晰的工程清單作為支撐。

　　在實(shí)踐工作中，經(jīng)過匯總的專欄工程是推進(jìn)規(guī)劃的主要手段，有關(guān)部門對“十三五”規(guī)劃的165項(xiàng)、“十四五”規(guī)劃的102項(xiàng)重大工程均建立了專門機(jī)制，細(xì)分落實(shí)到具體建設(shè)項(xiàng)目上，動(dòng)態(tài)跟蹤督導(dǎo)各工程實(shí)施進(jìn)展，中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債券等予以重點(diǎn)保障。對計(jì)劃分解、資金下達(dá)較慢和投資完成較差的，督促地方提出切實(shí)可行的解決措施，加快項(xiàng)目開工建設(shè)。由于部分科技前沿的工程需要跨越較長周期，通過若干個(gè)五年逐步實(shí)現(xiàn)，在年輕人眼里，這些工程的實(shí)施仿佛是一場場“硬科幻”的展現(xiàn)。

　　此外，五年規(guī)劃還越來越重視空間布局的作用，通過空間布局圖等方式，實(shí)現(xiàn)了重大格局和工程的精準(zhǔn)落地，對于提升規(guī)劃科學(xué)性起到了重要的促進(jìn)作用。

　　通過建言獻(xiàn)策的開展，實(shí)現(xiàn)了集思廣益的良好效果。

　　規(guī)劃編制的過程，也是傾聽各方聲音的過程，頂層設(shè)計(jì)同問計(jì)于民相結(jié)合，已經(jīng)成為五年規(guī)劃編制工作的鮮明特點(diǎn)。

　　“十四五”規(guī)劃編制過程中，習(xí)近平總書記親自主持召開多場專題座談會(huì)，既有專門針對某一群體的開門問策，也有針對某一區(qū)域發(fā)展的問診求方，還有針對基層群眾的意見聽取。根據(jù)黨中央部署，2020年8月，在多家央媒平臺(tái)上同步推出“‘十四五’規(guī)劃建言”專欄，這是我國五年規(guī)劃編制史上首次通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會(huì)征求意見建議。

　　“十五五”規(guī)劃編制工作啟動(dòng)后，黨中央再次部署開展網(wǎng)絡(luò)征求意見活動(dòng)。五年規(guī)劃征求意見范圍的不斷擴(kuò)大、參與人數(shù)的持續(xù)增多、建言獻(xiàn)策形式的日益多樣化，是我國全過程人民民主的生動(dòng)體現(xiàn)。

　　通過規(guī)劃體系的傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了從上到下的步調(diào)一致。

　　在近年來的治國理政經(jīng)驗(yàn)交流中，一些發(fā)展中國家官員在了解中國五年規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)后，會(huì)反復(fù)詢問，依靠什么樣的機(jī)制才能保障規(guī)劃任務(wù)得到如期執(zhí)行？對此，需要從我國規(guī)劃體系的構(gòu)成、運(yùn)行等方面進(jìn)行解釋。

　　經(jīng)過多年探索，我國已經(jīng)建立起以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成的“三級四類”規(guī)劃體系。

　　五年規(guī)劃的推進(jìn)，不僅是一個(gè)文本的實(shí)施，更在于通過規(guī)劃體系來傳導(dǎo)國家意志。從橫向看，對各領(lǐng)域的總體部署可以通過該領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化，涉及空間的重大布局通過空間規(guī)劃落地，跨區(qū)域的任務(wù)則通過區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)部署。從縱向看，通過加強(qiáng)對地方五年規(guī)劃編制的指導(dǎo)，提升地方規(guī)劃質(zhì)量和水平，可以督促各地對國家發(fā)展任務(wù)的貫徹落實(shí)。

　　作者：董煜 清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長

　　(“三里河”工作室)