張慧雪

　　●新形勢下政府引導(dǎo)基金的高質(zhì)量發(fā)展，需要平衡政策目標(biāo)與市場規(guī)律，有為政府與有效市場協(xié)同發(fā)力。通過提升基金市場化運(yùn)作水平、聚焦重點投資方向以及拓寬基金退出渠道，政府引導(dǎo)基金有望在支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育新質(zhì)生產(chǎn)力方面發(fā)揮更大效能

　　近年來，政府引導(dǎo)基金作為財政資金市場化運(yùn)作的重要工具，在服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動科技創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等方面發(fā)揮了重要作用。以廣東為例，2025年4月30日，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省進(jìn)一步激發(fā)市場主體活力加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的若干措施》(以下簡稱《若干措施》)?！度舾纱胧诽岢?，建強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基金體系。全省統(tǒng)籌資源整合組建超萬億元總規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，其中省級基金規(guī)模超過1000億元，以國有資本帶動社會資本，形成天使投資、風(fēng)險投資、私募股權(quán)投資、企業(yè)并購?fù)顿Y、S基金等有效投資體系。

　　政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。自2002年我國首只中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立以來，政府引導(dǎo)基金先后經(jīng)歷了探索起步階段(2002-2007年)、規(guī)范化運(yùn)作階段(2008-2015年)以及轉(zhuǎn)型升級階段(2017年至今)。根據(jù)投中研究報告顯示，截至2024年底，政府引導(dǎo)基金規(guī)模達(dá)3.35萬億元，覆蓋科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色發(fā)展等多個領(lǐng)域。

　　政策紅利促進(jìn)政府引導(dǎo)基金迅速發(fā)展

　　近年來，國家高度重視政府引導(dǎo)基金的作用，出臺系列支持政策。2025年1月，國辦印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，著重強(qiáng)調(diào)政府基金應(yīng)聚焦重大戰(zhàn)略領(lǐng)域，通過資本引導(dǎo)加速新質(zhì)生產(chǎn)力培育。5月，科技部等七部門出臺《加快構(gòu)建科技金融體制有力支撐高水平科技自立自強(qiáng)的若干政策舉措》，將構(gòu)建中國特色科技金融體系提升至支撐科技自立自強(qiáng)的戰(zhàn)略高度。

　　此外，地方政府也結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點，設(shè)立專項基金支持本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如廣東省智能產(chǎn)業(yè)基金、深圳“20+8”產(chǎn)業(yè)基金群等。2025年6月3日，廣東省財政廳印發(fā)《廣東省政府投資基金管理辦法》，提出政府投資基金突出政府引導(dǎo)和政策性定位，聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展耐心資本，注重發(fā)揮實效。

　　隨著中央和地方不斷完善政府引導(dǎo)基金的管理政策，越來越多的社會資本愿意與政府引導(dǎo)基金展開合作。一方面，政府率先投資向外界傳遞了積極信號，政府信用背書降低了投資風(fēng)險。另一方面，政府引導(dǎo)基金的投資具有長期性，政策扶持可帶來更高的長期回報。例如，合肥市政府引導(dǎo)基金通過與知名風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)合作，成功培育了京東方、蔚來、科大訊飛等一大批明星企業(yè)。

　　現(xiàn)階段，我國正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點，政府引導(dǎo)基金在促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新活動方面具有獨特優(yōu)勢。例如軍民融合發(fā)展基金，針對軍工領(lǐng)域急需核心技術(shù)加大投資，有效解決了“卡脖子”難題。未來，人工智能、量子計算、生物醫(yī)藥與健康等領(lǐng)域?qū)⒊蔀檎龑?dǎo)基金重點投資方向。

　　政府引導(dǎo)基金面臨管理體制方面的諸多挑戰(zhàn)

　　政府引導(dǎo)基金一方面要實現(xiàn)政策目標(biāo)，另一方面又要保證資金保值增值，這對基金投資管理提出了較高要求。部分基金投資緩慢，存在資金閑置、甚至違規(guī)舉債等，《關(guān)于公示深圳市政府投資引導(dǎo)基金清理子基金及縮減規(guī)模子基金名單的通知》就曾公布過25只被清理子基金以及12只縮減規(guī)模子基金名單，其中被清理的子基金有兩只規(guī)模高達(dá)100億元。

　　政府引導(dǎo)基金的地域?qū)傩匀菀走M(jìn)一步加劇區(qū)域發(fā)展差距。根據(jù)投中研究報告顯示，華東地區(qū)的政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模均為西北地區(qū)的10倍左右。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的長三角和珠三角基金運(yùn)作較為成熟，配套設(shè)施齊全，而中西部地區(qū)受制于社會資本較少、專業(yè)人才不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等因素，導(dǎo)致基金運(yùn)作效果較差。

　　政府引導(dǎo)基金退出渠道受阻，導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)加重。自2002年我國成立第一只政府引導(dǎo)基金以來，至今大部分基金都已走完一個完整投資周期，正處于退出階段。被投資企業(yè)上市周期長、并購市場不活躍等，使得基金退出困難，影響資金循環(huán)使用效率。

　　促進(jìn)政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展需要體制機(jī)制創(chuàng)新

　　首先，提升政府引導(dǎo)基金市場化運(yùn)作水平。一是厘清政府與市場的邊界，減少行政干預(yù)，提高基金運(yùn)作效率。二是完善基金激勵機(jī)制，吸引社會資本長期合作。例如針對基金投資期，增加更為寬容的容錯機(jī)制條款，激勵基金“投早投小投科技”。三是改變單一財政考核指標(biāo)，制定兼顧政策目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)收益的多維度評價體系。

　　其次，聚焦重點投資方向。從募集端來看，建議由政府部門或行業(yè)協(xié)會牽頭，建立政府引導(dǎo)基金數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全國信息資源共享，避免基金重復(fù)設(shè)立。從投資端來看，建議各地區(qū)聚焦本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)展開重點投資，對于早期硬科技的項目，設(shè)立專項子基金，提供長期穩(wěn)定支持。

　　最后，拓寬政府引導(dǎo)基金退出渠道。從傳統(tǒng)退出路徑來看，持續(xù)推動IPO和并購?fù)顺?。包括加?qiáng)與科創(chuàng)板、北交所的對接，鼓勵企業(yè)赴境外上市。同時鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)并購政府引導(dǎo)基金投資的中小企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)整合。從新興退出渠道來看，鼓勵市場化機(jī)構(gòu)設(shè)立S基金，承接政府引導(dǎo)基金份額?！都涌鞓?gòu)建科技金融體制有力支撐高水平科技自立自強(qiáng)的若干政策舉措》提出，“評估北京、上海、廣東等區(qū)域性股權(quán)市場私募股權(quán)基金份額轉(zhuǎn)讓試點成效，進(jìn)一步優(yōu)化份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價機(jī)制。鼓勵發(fā)展私募股權(quán)二級市場基金(S基金)”。

　　作者單位：廣東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院

　　本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(GD25DWQYJ07)的研究成果